【제2018-102호,「낚시 관리 및 육성법」위반 영업정지 1개월 처분 취소청구】

1. 사건개요

청구인은 낚시어선 뉴◯◯호(이하 ‘이 사건 낚시어선’이라 한다) 선박의 선주로서, 전라남도 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯항을 선적항으로 낚시어선업을 영위하던 중, 2018. 2. 7. 06:30 위 선적항에서 낚시승객 21명을 편승 출항하여, 제주 관할(추자) 내 횡간도에 낚시승객 11명을, 상추자도에 낚시승객 10명을 각 하선시킨 것이, 제주해양경찰에 의해「낚시 관리 및 육성법」제27조 및 같은 법 시행령 제17조에 따른 영업구역 내의 영업행위 위반으로 적발되어, 피청구인으로부터 2018. 5. 1. 낚시어선업에 대한 영업정지 1개월의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 받자, 이 사건 처분은 영업구역에 관한 법령해석의 오류에 따른 것이므로 위법‧부당하다고 주장하며, 2018. 5. 4. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였다.

2. 청구취지

피청구인이 2018. 5. 1. 청구인에게 한「낚시 관리 및 육성법」위반 영업정지 1개월(2018. 5. 15. ～ 2018. 6. 15.) 처분은 이를 취소한다.

3. 당사자 주장요지

가. 청 구 인

1)「낚시 관리 및 육성법」제27조는 “낚시어선업의 영업구역은 그 낚시어선의 선적항이 속한 시‧도지사의 관할 수역으로 한다. 다만, 해양수산부장관이 연접한 시‧도 간 수역에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공동영업구역을 지정하는 경우에는 그 공동영업구역과 해당 시‧도지사의 관할 수역을 영업구역으로 한다.”고 규정하는바, 영업구역이라 함은 시‧도지사 관할 수역 전체를 의미하는 것이라 보는 것이 타당하고, 또한 연접 시‧도간 관할 수역에 대하여도 관할 수역의 전체를 의미하는 것이지 관할 수역 내에 산재한 다수의 도서 중 1개의 지점을 지명하는 것이 아니므로 이 사건 처분은 법령해석의 오류로 볼 수 있다.

2)「낚시 관리 및 육성법 시행령」제17조는 “낚시어선업자가 낚시인을 낚시어선에 승선시켜 낚시터로 안내할 뿐 그 어선에서 낚시를 하지 아니하는 경우 낚시인의 승선지점과 하선지점 중 1개의 지점이 그 낚시어선의 선적항이 속한 시‧도지사의 관할 수역에 있고, 다른 1개의 지점이 연접한 다른 시‧도지사의 관할 수역에 있을 때에는 해당 낚시어선업의 영업은 「낚시 관리 및 육성법」제27조 본문에 따른 낚시어선업의 영업구역에서 하는 영업으로 본다.”고 규정하는바, 본문 중 “1개의 지점”과 “다른 1개의 지점”을 표기한 것은 시‧도지사 각각의 관할 수역을 나누기 위한 표현이지, 승‧하선 지정의 지점 개수를 의미하는 것은 아니라고 볼 것인데, 연접한 시‧도지사의 관할 수역에서 1개의 지점 이상에서 하선함이 불법이라 함은 법문에 없는 규정의 적용이라 할 것이다.

3) 해양수산부의 질의‧회신 내용에서,「낚시 관리 및 육성법 시행령」제17조에 따라 연접한 다른 시‧도지사의 관할 수역에서 1개의 지점에 안내하는 것까지만 영업구역 내 영업으로 적법하다고 하고, 위 관할 수역에서 2개 이상의 지점에 하선함이 위법하다는 해석은 물리적으로도 맞지 않고 이 법의 취지나 목적에도 부합하지 않은 해석이다. 또한 선적항 관할 수역의 하선지점의 개소수는 제한하지 않는다는 답변은 법조문의 규정을 확대해석하는 전후가 맞지 않는 해석이다. 따라서 연접한 시‧도지사의 관할 수역에서의 낚시어선에서 낚시하지 아니하는 경우에는 어느 곳에서도 낚시승객을 안내함이 영업구역 위반은 아니고 또한 낚시승객을 안내하는 개소의 수도 제한이 없다고 봄이 타당하므로 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라고 할 것이다.

나. 피청구인

1) 청구인이 선주인 뉴◯◯호의 선적항은 ◯◯군 ◯◯항이므로 영업구역은 전라남도 관할 수역 전체를 의미하며, 연접 시·도인 제주도에는 뉴진도호의 선적항이 속하지 아니하므로 제주도의 관할 수역을 이 사건 낚시어선의 낚시어선업 영업구역으로 볼 수 없다, 다만,「낚시 관리 및 육성법」제27조 단서조항에 따라 연접 시·도간 공동영업구역으로 지정된 경우에 한해 연접 시·도 관할 수역을 영업구역으로 인정해 주고 있으나, 전라남도와 제주도는 공동영업구역을 지정하고 있지 아니하므로, 연접 시·도간 관할 수역에 대하여도 관할 수역의 전체를 의미 한다는 청구인의 주장은 타당하지 않다.

2) 낚시어선의 영업구역은「낚시 관리 및 육성법」제27조에서 정한 낚시어선의 선적항이 속한 시·도지사의 관할 수역으로 명확히 한정하고 있으나 인근 시·도지사의 관할 수역으로 승객을 안내하는 행위까지 불법으로 본다면 이는 과도하게 낚시어선업자의 영업 행위를 제한하는 결과를 낳기 때문에 영업구역의 특례설정으로서,「낚시 관리 및 육성법 시행령」제17조에서 연접 시·도 1개의 지점으로 안내하는 것을 영업구역에서 하는 영업으로 본다고 예외적으로 인정하는 형태이므로 법의 취지나 목적에 부합되므로 청구인의 주장은 타당하지 않다.

3) 해양수산부는 “타 시‧도에서 연접한 시‧도 내 2개 이상의 무인도서(갯바위)에 낚시인을 안내하는 행위는「낚시관리 및 육성법 시행령」제17조(영업구역) 규정을 초과하는 사항으로 영업구역 위반행위에 해당한다고 볼 수 있다”고 회신을 하였으며, 2017년 3월 6일 해양수산부와 한국어촌어항협회와 공동으로 발행한 교육교재 제40쪽에는 “낚시어선업자가 낚시인을 낚시어선에 승선시켜 낚시터로 안내할 뿐 그 어선에서 낚시를 하지 아니하는 경우 낚시인의 승선지점과 하선지점 중 1개의 지점이 그 낚시어선의 선적항이 속한 시·도지사의 관할 수역에 있고, 다른 1개의 지점이 연접한 다른 시·도지사의 관할 수역에 있을 때에는 적법한 영업으로 본다.“고 설시하고 있을 뿐이므로 청구인의 주장은 타당하지 않다. 따라서, 청구인은「낚시 관리 및 육성법」제27조, 같은 법 시행령 제17조에 따라 영업구역을 준수하여야 하나, 제주해양경찰서에 이 사건 법령 위반으로 적발되었기, 피청구인이 행한 이 사건 처분은 적법‧타당하므로 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 관계법령

1)「낚시 관리 및 육성법」제27조, 제38조

2)「낚시 관리 및 육성법 시행령」제17조, 제18조

3)「낚시 관리 및 육성법 시행규칙」제7조 관련 [별표2]

5. 판 단

가. 인정사실

청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 각종 증거자료 등 각 사본의 기재내용과 전라남도행정심판위원회가 직권으로 조사한 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인이 선주인 뉴◯◯호는, 어선번호 08◯◯004-6469009, 총톤수 9.77톤, 낚시신고번호는 ◯◯군 ◯◯면 제2017-010호(2017. 6. 30. ～ 2018. 7. 2.), 선적항은 ◯◯군 ◯◯면 ◯◯항, 최대승선 인원수는 22명(선원 1명, 승객 21명)이며, 선장은 청구외 조◯복이다.

2) 해양수산부장관은 2017. 12. 14. 해양경찰청장에게 ‘타도 2개 이상의 도서에 하선시 영업구역 위반 여부’에 대해 다음과 같이 회신하였다.

○ 질의사항

- 낚시어선이 연접한 타 시‧도로 출항하여 타 시‧도 관내 2개 이상의 무인도서(갯바위)에 각각의 낚시인을 안내하는 행위의 불법 여부?

○ 검토결과

-「낚시 관리 및 육성법」제27조 및 같은 법 시행령 제17조에서는 ‘낚시어선업의 영업구역은 그 낚시어선의 선적항이 속한 시‧도지사의 관할 수역으로 한다. 다만, 해양수산부장관이 연접한 시‧도 간 수역에 대하여 낚시어선업자가 낚시인을 낚시어선에 승선시켜 낚시터로 안내할 뿐 그 어선에서 낚시를 하지 아니하는 경우 낚시인의 승선지점과 하선지점 중 1개의 지점이 그 낚시어선의 선적항이 속한 특별시장‧광역시장‧도지사 또는 특별자치도지사의 관할 수역에 있고, 다른 1개의 지점이 연접한 다른 시‧도지사의 관할 수역에 있을 때 해당 낚시어선업의 영업은 법 제27조 본문에 따른 낚시어선업의 영업구역에서 하는 영업으로 본다’라고 규정하고 있음

- 따라서, 타 시‧도에서 연접한 시‧도 내 2개 이상의 무인도서에 낚시인을 안내하는 행위는「낚시 관리 및 육성법 시행령」제17조 규정을 초과하는 사항으로 영업구역 위반 행위에 해당한다고 볼 수 있음.

3) 제주해양경찰서 추자파출소장은 2018. 2. 7. 다음과 같이 청구인의 법 위반사항을 적발하고 제주해양경찰서장에게 보고하였다.

○ 위반내용

- 낚시 관리 및 육성법 제27조(영업구역), 동법 시행령 제17조(영업구역)에 따라 낚시어선을 이용 영업을 하려는 자는 영업구역을 준수하여야 한다.

※ 타 시‧도에서 연접한 시‧도 내 2개 이상의 무인도서에 낚시인을 안내하는 행위는「낚시 관리 및 육성법 시행령」제17조 규정을 초과하는 사항으로 영업구역 위반행위에 해당한다고 볼 수 있음

- 그럼에도 불구하고 뉴◯◯호 선장 조◯복은 뉴◯◯호(9.77톤, 진도선적) 운항하여 2018. 2. 7.(금) 06:30경 서망항에서 낚시승객 황○익 등 21명을 편승 출항하여 추자도 관내 횡간도에 11명 하선시킨 후, 같은 날 08:29(V-PASS상) 상추자도 대서리항에 입항하여 낚시승객 10명을 하선

○ 적발경위

- 2018. 2. 7. 06:30경 진도 서망항에서 뉴◯◯호가 낚시승객 황○익 등 21명을 편승하여 출항, 같은 날(7일) 08:29 추자도 대서리항에 입항 사실을 선박출입항시스템상 확인 후, 2018. 2. 7. 08:40경 추자 대서리항에 입항 중인 뉴진도호(9.77톤, 진도선적) 임검하여 대서리항에 낚시승객 10명 하선 확인 및 선장에게 문의한바, 낚시승객 11명을 추자 횡간도에 하선한 사실을 인지

- ‘18. 2. 7. 08:55경 뉴◯◯호 선장 조◯복에게 추자출장소 방문 요청하여, 같은 날 09:05경 추자출장소 내방, 위반행위 등 확인 중 중간 횡간도 11명 하선한 사실은 시인하나 수산자원정책과-5538(2017.12.14.)「업무질의 회신(타도 2개 이상의 도서에 하선시 영업구역 위반 여부)」호 관련 내용 중 무인도서가 아닌 유인도서이며, 일전에 해양수산부 담당자에게 문의한 바 “무인도서가 아닌 유인도서인 경우는 가능할 것 같으나 정확한 것은 검토해봐야 알겠다.”라는 내용을 들어서 위반행위가 안될 것 같으므로 진술서 작성을 거부하여 같은 날 09:20경 자진 퇴소하자,

- 같은 날(2.7일) 09:22경 뉴◯◯호 선장(조◯복)과 통화하여 진도 서망항 출항하여 추자도로 이동중 추자 관내 횡간도에서 낚시객 11명 하선한 사실에 대한 시인내용을 녹취하여 적발한 것임

4) 제주해양경찰서장은 2018. 2. 12. 피청구인에게 3)항과 같이 청구인의 위반행위 적발보고 전문과 뉴◯◯호 승객명부, 선박정보, 출입항 현황을 등을 통보하고 행정처분 조치를 요구하였다.

5) 피청구인은 2018. 2. 21. 청구인에게 처분의 사전통지를 하며 의견제출을 요구하자, 이 사건 낚시어선의 선장 조◯복이 2018. 3. 8. 피청구인에게 다음과 같이 의견을 제출하였다.

○ 청구외 조◯복 의견

- 낚시어선법(육성법) 제27조의 영업구역이라 함은 시도 관할수역 전체를 의미하는 것으로 보는 것이 타당함

- 연접 시도간 관할수역에 대하여도 관할수역 전체에서 영업이 가능함

- 이에 낚시배에서 선상낚시를 하지 않고 횡간도에 낚시객을 안내한 후 대서리항에 입항하는 것이 불법행위라고 보기 어려움

- 관할수역 하선개소의 제한이 없는바 개소수의 제한은 해석의 오류라고 보는 것이 타당합니다.

6) 피청구인은 2018. 3. 13. 전라남도지사에게 이 사건 낚시어선 영업구역과 관련한 질의를 하였고, 전라남도지사는 2018. 3. 19. 피청구인에게 위 2)항과 ?