이        유 

1. 사건개요

 청구인은 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○에서 ‘○○○’(이하 ‘청구인 업소’라 한다)이라는 상호의 식품제조‧가공업소를 운영하는 자이다. 

 경인지방식품의약품안전청은 2017. 11. 13. 피청구인에게 청구인이 수입신고를 받지 아니한 제품(이하 ‘이 사건 수입품’이라 한다)을 이용하여 ‘○○○매직캔디’를 제조한 사실을 통보하였다. 이에 피청구인은 2017. 12. 8. 청구인에게 이 사건 수입품 폐기 및 영업정지 2개월(2017. 12. 29. ~ 2018. 2. 26.)의 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 당사자 주장

 가. 청구인 주장

   1) 이 사건 경위

   1) 청구인은 2017. 7. 10.부터 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○에서 ‘○○○’이라는 상호의 캔디류 제조업소를 운영하고 있다. 2017. 8. ㈜○○○엔터테인먼트(이하 청구외 ㈜○○○) 회사에서 불빛이 들어오는 이 사건 수입품을 가지고 와 캔디 제조 의뢰를 하였다. 청구인은 제품생산이 가능하다고 통보하고 청구외 ㈜○○○와 ○○○매직캔디의 임가공 생산 계약을 하였다. 계약 내용은 아래와 같다.

1) 스틱은 청구외 ㈜○○○에서 공급하며, 이에 대한 모든 관리는 청구외 ㈜○○○에서 한다.

2) 봉투, 박스 등의 모든 포장재료도 청구외 ㈜○○○에서 공급한다.

3) 완제품은 전량 청구외 ㈜○○○의 창고로 입고하며 외부 유출을 하면 안 된다.

4) ○○○은 제품생산에 필요한 품목신고 등 제조에 관한 서류를 받아 식품위생법이 정한 표시사항 등을 청구외 ㈜○○○에 보내 인쇄물 제작에 협조한다.

5) 완제품 1개의 임가공 비용은 개당 110원으로 한다.

   1) 상기와 같은 내용으로 청구외 ㈜○○○와 계약을 하였고, 청구외 ㈜○○○는 각종 부자재 작업 완료 시 이 사건 수입품을 입고하여 주면 주문한 수량만 제작해 달라고 하였다. 청구인은 수입 원‧부재료에 대한 식품위생법이 까다로우니 품질인증과 검사성적서 등이 준비되었냐고 질문하니, 처음 수입할 때 인증을 전부 받았고 공산품 안전시험도 통과했으니 청구인은 품질관리에만 만전을 기해달라고 하여 이를 믿고 피청구인에게 품목제조신고를 하였다.

   1) 이에, 청구 외 ㈜○○○에서 봉투, 박스 등이 입고되어 검사 후 문제가 없음을 확인하였고, 이 사건 수입품 13,000개가 입고되었다. 이 사건 수입품 입고 시 통관박스는 폐기하고 이 사건 수입품만 노란색 바구니에 1,5000개씩 담아서 들어왔는데, 청구인은 이 사건 수입품이 수입제품이고 실용신안을 받은 제품이라 이 사건 수입품의 제조원 및 주소 등이 외부로 알려질 것을 우려하여 포장을 해체하여 보낸 것으로 생각하고 보안에 더 신경 써야겠다고 생각하였다. 이후 9. 15.에 샘플 테스트로 300개를 생산하여 납품하였고, 10. 25.에 주문량 2,100개를 납품하였고, 작업 중 불량품도 외부 유출의 의심을 받을까하여 청구인 업소 내에 보관하여 두었다. 

   1) 2017. 11. 18. 경인식약청에서 청구인에게 전화를 하여 ○○○매직캔디에 대하여 질문하기에, 청구인 업소는 임가공만 하고 모든 사항(스틱 통관, 완제품 판매 등)은 청구 외 ㈜○○○에서 취급한다고 답변하였다. 며칠 후 피청구인 위생지도과에서 청구인 업소를 방문하여 이 사건 수입품이 수입신고되지 않은 제품이라며 압류처리를 하였다. 청구인이 이에 대해 청구외 ㈜○○○에 강하게 항의하니, 처음 통관된 서류를 보내주며 이 때 신고를 하여 그냥 들여와도 되는 줄 알았다며 미안하다고 답변하였다. 

   1) 이후 청구인은 청구인 업소에 보관 중이던 이 사건 수입품과 제조 중 발생한 불량품은 모두 폐기물 처리 업체에 의뢰하여 폐기처리하였으며, 이에 따른 증빙서류를 피청구인에게 보고하였다. 

   2) 처분의 부당성

   1) 청구인이 제조‧판매하는 모든 제품은 원료 입고 시 품목허가서, 시험성적서, 완제품 박스의 표시사항 및 유통기한 등을 확인하고 검수한 후 현장 창고에 입고하여 제품 제조에 사용하고 있다. 

   1) 청구인은 정식 수입신고가 되지 않은 제품이라면 품질인증번호도 나올 수 없다는 생각에 청구외 ㈜○○○가 신고없이 수입한 이 사건 수입품을 청구인에게 보내리라는 의심을 할 수 없었다. 또한 이 사건 수입품이 청구인 업소에 들어올 당시 박스가 해체되어 노란 바구니에 담겨 들어왔기에 이 사건 수입품의 수입일자 및 통관장소 등을 전혀 알 수 없었고 이를 확인할 방법이 없었다.

   1) 청구인은 이 사건 제품에 전혀 책임이 없는 것으로 생각하고 오직 품질관리에만 최선을 다하자는 신념으로 제조하였으며, 비록 소량주문이지만 장기적으로 보고 손해를 감수하면서까지 초기 생산을 진행하였다.

   1) 청구인이 ○○○매직캔디를 임가공한 수량은 2,400개로써, 임가공비 총액은 24만원이다. 임가공비 24만원에서 재료비와 인건비 등을 제외하면 청구인 업소의 이익금은 2만원에 불과하다.

   1) 현재 청구인 업소에는 15명의 직원이 일하고 있다. 모두 2017. 9.에 입사하여 이제 3개월 된 신입직원들이다. 40대부터 60대까지 함께 어울려 근무하고 좋은 회사를 만들기 위해 노력하여 숙련도가 조금씩 높아지고 있다. 영업정지 2개월이면 이들도 2달 간 일을 할 수 없어 이들에게 새로운 일자리를 찾아주어야 한다.

   1) 또한 영업정지 2개월이면 당사와 수출 상담 중인 이스라엘 바이어와의 약속도 지킬 수 없게 된다. (참고로 이스라엘 수출을 위해서는 ‘○○’라는 인증기관의 검사를 받아야 하는데, 수요일에 검사원이 방문하여 공장 실태조사를 마치고 돌아갔다.) 청구인은 ‘○○’ 인증이 되면 1월 중에 선적을 하기 위해 상담 중이었다.

   1) 현재 OEM 납품 중인 청우식품에도 2달간 납품을 못하게 되어 어렵게 연결한 거래처로부터 거래중단 통보를 받게 되면 이제 막 어렵게 창업한 회사로서는 재기불능 상태가 될 수밖에 없다. 

   1) 다들 어렵다고 하는 제조업이지만, 청구인은 수출거래선의 사전 확보와 청년창업을 돕는다는 정부의 시책을 믿고 창업하였으며, 단순작업이 많이 취업이 어려운 가정주부 및 노인 등에게 좋은 일자리를 제공하면 이 또한 애국의 길이라는 신념으로 창업하였다. 이렇게 시작한 사업장을 청구인의 잘못이 아닌 임가공 생산 발주 회사의 기망으로 뜻을 접게 되는 것 같아 불안하기 그지없다.

   1) 또한 청구인은 이 사업을 위해 은행에서 대출 3천만원을 받아 현재까지도 상환 중이다. 이 사업에서 발생하는 수입으로 생계를 유지하고 있고 대출금도 갚고 있는 상황에서 부과된 이 사건 처분은 사업의 존폐와 관련된 너무나 큰 타격이다.

   3) 결론

   1) 청구인은 이 사업장을 시작한 지 4개월 밖에 되지 않았으나, 당사 제품의 제조‧판매에는 꼼꼼하게 확인하고 생산하였다. 그러나 임가공 계약상의 재료 납품에 대한 소유가 청구외 ㈜○○○에 있어 청구인은 이를 전적으로 믿고서 제품을 생산하였었기에 이에 대한 행정처분은 청구외 ㈜○○○가 받아야 마땅하다. 청구인은 본인의 이익을 위하여 한 행위가 아니며, 다만 식품위생법규가 당사에서 제조‧판매하는 품목에 대하여만 적용되는 것이며 임가공시 제공받는 물품에 대한 책임은 의뢰자에게 있는 것으로 해석하여 발생한 문제이므로, 이 사건 처분은 가혹하며 취소되어야 마땅하다.

 나. 피청구인 주장

   1) 청구인은 ○○○매직캔디 제조 시 사용한 이 사건 수입품은 청구인 업소에서 직접 구입하였던 것이 아니라 청구외 ㈜○○○에서 납품받은 이 사건 수입품을 사용한 것이며, 청구외 ㈜○○○ 대표가 해당 제품이 수입인증 및 공산품 안정성 검사를 통과하였다는 내용을 전달받아 제조한 것으로 수입신고를 하지 아니한 사실을 인지하지 못하였다는 억울함을 호소하고 있다. 식품의 제조가공에 사용되는 수입품은 비록 사람이 섭취하는 식품이 아니더라도 식품의 제조‧가공에 적합한 제품인지 확인하고 제조‧가공하여야 할 의무가 있다. 따라서 청구인은 청구외 ㈜○○○에서 이 사건 수입품을 제공받을 당시 수입신고와 관련된 내용을 확인할 수 없을 경우, 관련 수입신고 자료를 요청하여 적합한지 여부를 확인하는 과정을 거쳤어야 한다. 그러나 이를 확인하지 아니하여 수입신고 절차가 이루어지지 않은 사실을 인지하지 못한 것으로, 청구외 ㈜○○○ 대표가 수입신고를 하지 아니한 이 사건 수입품을 제공하면서 수입신고가 되었다는 허위사실을 청구인에게 전달하였고 청구인은 이 사건 수입품이 품질인증번호를 득한 제품이었기에 이 사건 수입품에 문제가 없을 것으로 추론하였다고 주장한다. 그러나 피청구인은 청구인이 이 사건 수입품에 대한 수입신고 여부를 명확히 확인하지 아니한 과실이 있는 것으로 판단하였다.

   2) 청구인이 수입신고를 하지 아니한 이 사건 수입품을 이용하여 제조한 ‘○○○매직캔디’로 얻은 매출금액은 24만원으로 해당 제품의 제조에 따른 수익은 매우 저조하나, 수입신고를 하지 않은 제품을 판매하거나 판매할 목적으로 채취‧제조‧수입‧가공‧조리‧소분‧운반 또는 진열하는 행위는 모두 금지되어 있으므로, 청구외 ㈜○○○의 제조 의뢰에 따른 청구인의 제조‧가공행위는 판매를 목적으로 하는 것으로 청구외 ㈜○○○ 뿐만 아니라 청구인도 상기 규정을 위반한 것으로 처벌 대상에 해당한다고 판단하였다. 

   1) 결과적으로 피청구인은 경인지방식품의약품안전청의 식품위생법 위반업체 적발 통보 내용에 따라 현장조사를 실시한 후, 수입신고가 되어있지 않은 이 사건 수입품을 사용하여 ○○○매직캔디를 제조 및 납품한 사실을 확인하여, 행정절차법에 의거 처분 내용을 사전통지통지서와 의견서식을 통해 발송한 후, 해당 이 사건 수입품은 폐기조치하였다. 또한 청구인이 제출한 의견을 검토하였으나, 처분을 취소하거나 감경할 수 있는 근거가 확인되지 아니하여 본 처분을 한 것이다.

   3) 피청구인은 국민에게 널리 유통‧판매되는 식품제조가공품에 대한 안전성 확보를 위하여 식품의약품안전처의 협조 하에 국민건강 증진을 위하여 노력하고 있다. 청구인의 이 사건 위반행위는 경인지방식품의약품안전청에서 위법행위가 통보되어 적발한 내용으로, 청구인은 이 사건 처분에 대한 억울함을 호소하고 있으나 논리적 근거나 객관적 증빙자료 없이 주장하는 것에 대하여는 이유없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 마땅하다.

3. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

 가. 관계법령

【수입식품안전관리 특별법】

제20조(수입신고 등) 

【식품위생법】

제4조(위해식품등의 판매 등 금지) 

제75조(허가취소 등) 

【식품위생법 시행규칙】

제89조(행정처분의 기준) 

 나. 판     단

   1) 인정사실

      이 사건의 행정심판청구서 및 답변서, 처분사전통지서 및 행정처분통지서, 경인지방식품의약품안전청의 “식품위생법 위반업소 알림” 공문, 청구인 출장복명서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

     가) 청구인은 2017. 7. 10.부터 ○○시 ○○면 ○○로 ○○○○에서 ‘○○○’이라는 상호로 식품제조‧가공업을 영위하는 자이다. 

     나) 경인지방식품의약품안전청은 2017. 11. 13. 청구외 ㈜○○○엔터테인먼트가 수입신고를 하지 않은 식품(이하 ’이 사건 수입품‘이라 한다)’을 수입하였으며, 청구인 업소가 위 제품을 이용하여 ‘○○○매직캔디’를 제조하여 「식품위생법」 제4조를 각 위반한 것을 적발하여 피청구인에게 통보하였다. 

     다) 피청구인은 2017. 11. 14. 청구인 업소를 조사하여 다음 사실을 확인하였다.

① 2017. 8. 말경 청구외 ㈜○○○로부터 이 사건 수입품을 13,600개 납품받음

② 이 사건 수입품 4,132개를 이용하여 ○○○매직캔디(딸기맛, 오렌지맛) 2,400개를 제조하였으며, 1,732개를 자체 폐기조치함

③ 이 사건 수입품 잔량 9,468개는 재고창고에 보관되어 있음

     라) 피청구인은 2017. 12. 8. 청구인에게 이 사건 수입품 폐기 및 영업정지 2개월(2017. 12. 29. ~ 2018. 2. 26.)의 처분을 하였다.

   2) 「수입식품안전관리 특별법」 제20조에 의하여, 영업자가 판매를 목적으로 하거나 영업상 사용할 목적으로 수입식품등을 수입(수입신고 대행을 포함한다)하려면 해당 수입식품등을 총리령으로 정하는 바에 따라 식품의약품안전처장에게 수입신고를 하여야 한다. 「식품위생법」 제4조제6호에 의하면, 누구든지 수입이 금지된 것 또는 「수입식품안전관리 특별법」 제20조제1항에 따른 수입신고를 하지 아니하고 수입한 것에 해당하는 식품등(식품, 식품첨가물, 기구 또는 용기·포장)을 판매하거나 판매할 목적으로 채취·제조·수입·가공·사용·조리·저장·소분·운반 또는 진열하여서는 아니 된다. 

   1) 「식품위생법」제75조 및 같은 법 시행규칙 제89조, 별표 23에 의하여, 법 제4조제6호를 위반한 경우, 1차 위반의 행정처분 기준은 영업정지 2개월과 해당 제품 폐기이다. 

3) 청구인은 청구외 ㈜○○○와의 임가공 계약시 문제가 된 이 사건 수입품은 청구외 ㈜○○○에서 공급하며, 이에 대한 모든 관리는 청구외 ㈜○○○에서 하는 것으로 계약을 맺었었기에 청구인에게는 잘못이 없다고 주장한다. 

3) 살피건대, 「식품위생법」 제4조제6호에 의하면, 누구든지 수입이 금지된 것 또는 「수입식품안전관리 특별법」 제20조제1항에 따른 수입신고를 하지 아니하고 수입한 것에 해당하는 식품등(식품, 식품첨가물, 기구 또는 용기·포장)을 판매하거나 판매할 목적으로 채취·제조·수입·가공·사용·조리·저장·소분·운반 또는 진열하여서는 아니 된다. 그럼에도 청구인이 수입신고를 하지 않고 수입된 이 사건 수입품을 이용하여 ‘○○○ 매직캔디’라는 제품을 제조한 청구인의 이 사건 위법행위는 명백하다.

3) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자에게 그 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과된다고 할 것(대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두24371 판결 참조)인 바, 청구인의 부주의 등의 사정이 이 사건 위법행위에 대한 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 적법하다.

3) 다만, 청구인과 청구외 ㈜○○○의 계약 시 이 사건 수입품의 공급 및 관리를 청구외 ㈜○○○에서 하기로 하였던 점, 청구인이 이 사건 수입품을 이용하여 만든 제품으로 얻은 수익이 소액인 점, 청구인이 동일한 위반행위로 행정처분을 받은 사실이 없는 점 등에 비추어 이 사건 위반행위는 그 위반정도가 경미하고 고의성이 없는 사소한 부주의로 인한 것으로 볼 여지가 많은 반면, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입을 피해가 과중하다고 보여지는 바, 영업정지 2개월의 이 사건 처분은 영업정지 1개월 처분으로 감경함이 타당하다고 판단된다.

4. 결  론

그렇다면, 이 사건 심판청구는 일부 이유있으므로 주문과 같이 재결한다.